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唐博:民国时代的安居梦

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民国时代的安居梦

--作者:唐博

20世纪30年代,南京与北平工业化和战乱使得大量人口涌入城市,房价高企。政府虽曾发布限价令,却无力抑制房价的上涨。因此,有人提出两个平衡各方利益的设想:一是靠民间力量自发实现房租平民化,二是靠官方力量进行投资或补贴,建设保障性住房。


1948年圣诞之夜,北平天桥的一处平房。

外边寒风刺骨,屋里也生气全无。在这里住了十年的七旬老妪耿高氏悄然逝去。老人尸骨未寒,管理员蒋耀南就送来了腾房通知单:要求仍在此房居住的中年妇女张张氏即刻搬走。张张氏当然不悦:老太太卧病在床多年,是我照料送终,凭什么不能让我接管这间房?这年头物价房价这么高,把我赶走,让我住哪儿?我住得起哪儿?屡经驱逐,张张氏一味抗拒。甚至惊动了警察。

为什么蒋耀南执意赶走张张氏?房子腾出来之后打算怎么处置呢?

这还要从20世纪30年代中国的城市化浪潮说起。

京城居,大不易

20世纪初中国的工业化进程和频繁战乱,使大批人口涌入城市。不少新移民谋生乏术,处于社会底层,只能在城市的边缘角落搭建成片的简陋灰棚,聊以度日。这种棚户区可谓“有碍观瞻、有碍卫生、有碍消防,有碍治安”。更多的市民苦于收入太少,买不起房子,只能租房。

20世纪30-40年代,北平城区共有住房119万间(包括厨房、厕所),居民则从138万(1930年)增至168万(1947年),平均每人不到一间。据当时学者王子建《中国劳工生活程度》一文的资料,北京城市手工业艺人平均每家住1.04间,每间房住4.16人,住房之拥挤程度甚至超过了上海、天津。

房屋短缺带来的“房荒”,使房主得以肆意加租。人们因无钱交租被赶到大街上无家可归,最后不得不自杀的新闻,报刊上比比皆是。虽然政府曾发布限价政令,可根本无力抑制房价的上涨。因此,当时学者给出两个平衡各方利益的设想:一是靠民间力量自发实现房租平民化,二是靠官方力量进行投资或补贴,建设保障性住房。

20世纪30年代,中国地政学院学者王慰祖提出,组织住宅建筑合作社和“平民公寓”。前者是组织合作建房,增大住房供应量;后者是发掘现有房屋的居住潜力,增大单栋住宅容量和改善住宅装修设备。拿“平民公寓”来说,造一座石库门住宅,三层楼,月租80元;如果把每层各切出四个小房间,一楼的厢房改造为浴室和厕所,配备浴缸和抽水便桶,天井改造为每层的公共厨房。算起来,虽然造价多了1060元,但得到了12个小房间。倘若每间房月租10元,房主顶多一年就可以收回投资,房客也可以出更少的钱来满足居住的基本需求,甚至用得上浴缸。这不仅是一个双赢模式,而且避免了二房东从中获利。

说得容易,做起来就麻烦了。在当时的知识和信息条件下,并非每个房主都有这样的投资眼光,显然,“平民公寓”模式行不通。于是,政府盖房给穷人住,就成了解决矛盾的唯一选择。

就在学者们为此绞尽脑汁之际,国民政府开始了盖房的尝试。

旧棚户,新棚户

1934年春,六朝古都南京。

这座国民政府的政治中心,正在进行一场规模浩大的棚户住宅改善运动,旨在将中心城区的棚户房屋全部拆除,棚户居民悉数迁往郊区,集中建房,集中居住。这样,既改良了城市面貌,又减少了公共安全隐患。几年来,因首都地位的确立而暴涨的南京房价,令广大低收入市民望尘莫及。把棚户区迁到地价相对较低的城郊,也有助于市民减少居住开支。

就在南京新民门外四所村开建新棚户住宅区,以安置下关惠民河一带棚户居民之际,国民党中央政治会议通过了时任国民政府行政院长的汪精卫提出的“建筑首都贫民住宅区计划案”。于是,一项庞大的首都住房保障计划迅速出炉:“将全市棚户逐年迁移,每年五千户,共分七期迁毕,并于新辟棚户住宅区,建筑道路、沟渠、教育、卫生等种种设备,以期改良贫民生活。”

在南京市政府的积极运作下,共有九个地块,约3720亩纳入“新棚户住宅区”的建设计划。这些地块都位于城外近郊。1935年,石门槛、四所村两个地块开始施工,可以迁入三千多户棚户居民。每户住房长5.5米,宽4米,合22平方米;每个棚户住宅,隔为前后两间,大部分有前后门,檐口高2.6米,四周是泥墙或竹笆墙,全部泥地面,用皮槁木搭架屋,架上盖芦席及茅草。平均每户建安费40元,其中政府补贴10元,剩余由住户负担,产权归棚户居民所有。道路、水沟、厕所、水井、学校等公共设施,由政府统一按计划建设。

中国地政学院学者陈岳麟曾亲赴金川门外“新棚户住宅区”调研,发现该地区“仍旧是一个污秽不堪的所在”。1934年,四所村迁入千余家棚户居民,周边配套设施尚好;而旁边五所村新迁入千余户,却迟迟不配备水井、厕所,“满瀦污水污泥,臭气四溢,住民无不以为苦”。陈岳麟不免感叹:“市府对于新棚户区的公共建设方面、管理方面,似乎太忽略了。”

更糟的是,“新棚户住宅区”建设进度缓慢,不仅无法完成每期安置5000户的指标,也难以满足1934-1935年新增的六千八百多个棚户家庭的居住需求。一些棚户居民,既受制于政府禁令,不得进城搭建棚屋居住,又无力负担普通瓦房的高昂房租,生活尤为艰难。

在陈璧君(汪精卫的夫人、时任国民党中央委员)等人的倡议下,南京市政府逐渐改变思路,兴建“平民住宅”,产权归政府所有,廉价租给低收入者居住。这些住宅大多位于城门内外,介乎城区与郊区之间,总计七处,888套,每宅(间)租金为每月1.8-2.6元。据陈岳麟实地调查,和平门、止马营和七里街三处“平民住宅”兴建较迟,房屋质量略好。“每户有正屋二间,檐高二公尺四,两端用十寸砖墙双面粉饰,分户及前后墙皆用五吋砖墙,杉木隔间板,全部青砖平铺地面,杉木柱帖。杉木桁条及格椽,木格窗,加板木松门,屋面用芦席青洋瓦铺盖。普通约十户连成一列,行列之间有宽约三四公尺的甬道。水井、厕所、垃圾箱等公共卫生设备,亦相当完全”。不仅保证了住户的采光、取暖、汲水,而且在宅与宅之间通过甬道拉开距离,减少相互干扰和病菌传染。

这种政府直接投资、大包大揽式的保障性廉租住宅,被时人认为是解决低收入阶层安居的最佳途径。蒋介石也捐资12万元,以期“平民住宅”惠及更多低收入者,从而推动他所倡导的“新生活运动”。

值得注意的是,20世纪上半叶的西方国家,在住房问题上留下了鲜明的政府烙印。1901年,荷兰颁布《住房法》,明确规定政府应为公共住房建设提供补贴和制定建筑规范,“提供充足住房”甚至作为政府的责任被写入宪法。1919年,英国颁布《阿迪逊法》,强调解决住房问题属于公共事务,政府应对公共住房建设提供支持。1937年出台的美国联邦政府《住房法案》,授权地方政府成立公共住房委员会,负责低收入家庭的公共住房建设,居住者只需要支付较低的房租。罗斯福曾说过,一个居者有其屋的国家不可战胜。显然,国民政府“平民住宅”政策的出台,绝非孤立和偶然。

“平民住宅”的思路,实际上是政府利用一部分公共资源,为低收入者寻求住房保障的新模式。由于采取低价租赁的形式,确保了这些房屋的流动性和利用效率,最大限度地满足低收入者的居住需求。这一模式很快就得到了国民政府的认可,并迅速推广到汉口、青岛、北平等城市。

旧都市,新模范

1937年的北平,煤价、粮价暴涨,多年来稳中回落的物价开始飙升。战争的阴云从两年前的华北事变起,就笼罩在这座古城上空。北平的第一个“平民住宅”就在这样的政治背景下开始兴建。

自从1928年丧失首都地位以后,这座古城赖以维继的市民消费一蹶不振,经济形势每况愈下,财政收入一落千丈,失业率居高不下,平均每天至少有两家商铺倒闭,货币流通量不足,消费指数逐年下降。正所谓“黄包车比坐车人多,车夫比车多”。1928-1937年,北平几乎是全国居住成本最低的大城市。然而,每间2元左右的月租,大多数低收入者依旧无力承担。特别是“九·一八”事变后,北平渐成抗日前线,难民大量涌入,导致破旧肮脏的棚户区遍及城市的各个角落,而以龙须沟为代表的南城和城厢最多。

北平知识界一直呼吁市政当局向南京学习,建设“平民住宅”。1933年12月,市政府社会局公布“新北平建设计划”,明确提出“按现代市之组织,有建筑平民住所之规定。本市既将指定为模范市,自应从速筹建平民住所若干处”。

1936年10月,二十九军军长兼冀察政务委员会委员长宋哲元,以冀察绥靖主任公署的名义,拨专款三万元,责成北平市长秦德纯“选择相当地点,建设平民住宅,俾贫苦无依者,得免流离失所,而便栖止”。天桥南大街忠恕里迤南的22.3亩空地,成为建设这所平民住宅的地块。

房屋设计充分参照了南京、青岛的“平民住宅”样式。宋哲元对图纸亲自审阅,确定图纸定稿,并进行了承建商的招标。西安门外大街的兴华木厂中标,全部工款共计29064元,需建住房140间,厕所28间以及院墙、街门等工程。1937年5月3日,市政府与木厂签署合同,工期为90天。7月24日,历时83天的天桥平民住宅建设告竣,比合同规定竣工日期提前了一周。

“平民住宅”的兴建,在北平实属首创,因而引起了北平各大媒体的关注。据《世界日报》报道,“该房建于天桥德树里临时商场南,一顺北房十四层(排)……四壁方砖对缝,一律灰色,齐整异常。两层中间各建前后门,拟漆以绿色,中为土地院落。在此十四层中有成单间者六层,一起双间者五层,一连三间者三层,每层皆以十间计。每间十尺见方,房顶及四壁皆以白灰砌成,屋门窗棂及门拟涂以白漆,但屋外则欲涂红漆,每房间中欲各建一砖坑。每间欲求地基坚固起见,故拟以洋灰铺筑,每间后壁有一方窗,空气流通,光线充足”。其建筑格局一反北平传统四合院的围合型、内敛型风格,而是排列型、开放型风格,这一方面提高了用地效率、便利了采光通风,另一方面却削弱了单体房屋的私密性,增加了邻里纠纷发生的可能性。

就在天桥平民住宅竣工前,卢沟桥事变发生,北平战事吃紧,市政府进入战争状态,无暇旁顾。直到8月23日,以张自忠的名义签发的《市政府元字第210号指令》送达工务局,其中明确写道:“经派查,应准验收,除令社会局接管外,仰即知照,此令。”这份指令既是国民党北平市政府关于建设平民住宅的最后一份文件,大约也是张自忠以代理北平市长名义签发的最后一份文件。

1937年8月30日,工务局正式将天桥平民住宅移交社会局接收管理。10月,《北平市平民住宅管理规则》和《北平市平民住宅征租办法》出台。这是国内各大城市对平民住宅进行立法管理的首例。这处平民住宅,不仅设有专门的管理员负责“招租、收租及维持秩序、清洁等事项”,并清查住户姓名、人口、籍贯、年岁、职业及确定承租、退租日期,而且规定了承租人的义务,诸如禁止赌博、吸毒、嫖娼,不准私相授受、转租倒租,迁居要提前登记备案等。每间0.6元的月租金,不仅低于同期忠恕里地区的房租价格,而且创下了国内大城市“平民住宅”租价的最低值。

140间平民住宅,对于数十万无房贫民而言,无异于杯水车薪。然而,比起南京、汉口的平民住宅,天桥平民住宅的进步意义,在于市政当局的政策思路,开始从整饬市容转向住宅保障。选址位于北平的商业繁华区,周边的菜市场、平民浴池先后竣工,便于住户日常生活和做小买卖谋生。制订规章、设立平民住宅事务所、安排专人管理,使之在很长一段时间内社会秩序比较稳定,鲜有管理员乱摊派和二房东转租牟利的现象。住宅建设招标,既节约开支,又便于监控质量。事实证明,虽然北平沦陷后,天桥平民住宅被日军盘踞一年多,破坏较大,但房屋质量较好,至今仍在使用。因此,当时的报刊舆论对天桥平民住宅给出了“裨益贫民,定非浅鲜”的高度评价。与此相比,1942年日伪当局在东直门俄国教堂以南,马杓胡同以西,大约一千八百平方米地块上兴建的240间平民住宅,居住密度较大,建筑质量很差,竣工不到半年,即出现多起房顶渗漏、地面塌陷的事故。现已几乎全部拆除。

安居梦,终成空

当然,天桥平民住宅有两个显著缺陷。一是居住资格模糊,二是房屋短缺。

《北平市平民住宅管理规则》曾颁布了三次,只有1946年模糊地提到“本所房屋之承租人以平民为限”。对于“平民”身份的认可,既没有收入标准,也没有财产标准;多少人口可以租一间,多少人口可以租两间,没有明确的说法;申请承租程序也没有明文规定。1939年11月,平民住宅事务所提供的住户清册中显示,天桥平民住宅的租客,以警察、生意人、店铺雇员、乐队雇员、电车公司雇员以及自由职业者为主,其中鲜见赤贫者。显然,大多数居民应该属于中低收入阶层。每间房平均居住2.1人,有的一家8口人合住一间。

抗战胜利,国家重建,平民住宅的管理秩序非但没有得以改善,反而更加混乱。一些住户长期占用多间房屋,一些需房甚急的低收入者申请无门。抗战胜利后,国统区物价暴涨不止,即便是平民住宅的房租,也开始暴涨。天桥平民住宅的每间月租增至1947年7月的2万元;东直门平民住宅1947年也增至每间每月3200元。无力支付房租的住户只能以拒绝迁出和不断申诉来拖延时间。这就不难理解管理员蒋耀南为何执意撵走张张氏了。

尽管平民住宅有许多不足之处,但它开启了政府出资保障居民廉价享受居住权利的尝试。然而,由于其所建住宅体量有限,它只能发挥示范性的保障功能,难以惠及数以万计急需住房保障的低收入者。1947年的“北平市都市计划”,曾将与天桥平民住宅(位于外五区)相邻的外四区地块也划为平民居住区,进行重点建设,“以改善天桥一带之贫民窟”;并在“外城东南部手工业区迤北地带建设平民住宅”,在“城区内各处平民集居地点建设新式平民住宅”。然而,直至北平和平解放前,这些计划无一付诸实施。只有天桥平民住宅,如今还静静地沉睡在北京自然博物馆的旁边。只有上了年纪的人才会记起她的过去。

(唐博,1981年生,2009年毕业于中国人民大学清史研究所,历史学博士,师从戴逸教授。)


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