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分类: 1970年代至1980年代, 独生子女政策

独生子女政策出台始末


--作者:杨敏


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1980925年,中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》 图为1980926日,《人民日报》刊发此公开信


1980925年,中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》(下简称《公开信》)。信中阐述了提倡一对夫妇只生育一个孩子的必要性。


自此,举国上下,不分城乡,将一对夫妇只生育一个孩子的政策推向高潮。


2010925日,是《公开信》发表30周年的日子。此前,上至国家计划生育委员会,下至各省市,纷纷召开会议,撰写文章,以纪念《公开信》为30年来中国经济的发展所做出的贡献。30年前曾经参与《公开信》起草工作的张敏才不久前也写了回忆文章,并在国家计生委召开的纪念座谈会作了发言。


与政府部门整齐划一的热闹不同,在学界与民间,却呈现出另一派喧嚣的景象。《公开信》曾提出:30年后,当人口增长问题有所缓和,就可以采取不同的人口政策。现在30年期限已到,如同30年前一样,这项国策在讨论声中,再次被推向了风口浪尖。


《公开信》出炉


当时北京市宣武区的几十个育龄妇女联名发出一对夫妇只生一个孩子的倡议,后来听北京市委的人说,这个倡议其实从天津开始,天津说是从上海开始。其实当时中央心里也没底,觉得只生一个是一件不可突破的事情。后来听到这些群众呼声,才豁然开朗。当时正在国务院计划生育领导小组参与工作的张敏才对记者介绍。


据中国社会科学院人口所前所长田雪原的《中国人口政策六十年》一书记载,19793月,山东省烟台地区荣成县农民鞠洪洋、鞠荣芬等136对夫妇发出《为革命只生一个孩子》的倡议书。天津医学院44位职员也发出同样倡议。


而事实上,早1978年年底,中共四川省什邡县委根据中央精神,已经制订出鼓励一对夫妇只生一个孩子的措施,国务院计划生育领导小组用简报的形式,向全国各省做了介绍,被记载在什邡县《六十年大事记》里。这意味着,早在1978年,中央已经萌生了只生一个的想法,群众的倡议或许只是中央将要推行一胎政策的一个先行策略。


这个时候主要是为只生一个做宣传舆论上的准备。时任国务院计划生育委员会专家咨询组成员的马瀛通对记者说。


据张敏才介绍,为论证一对夫妇只生育一个孩子的可行性,在《公开信》发表前,中共中央办公厅举行了多次座谈会。对于只生一个到底姓哪个马,是马克思的马,还是马尔萨斯的马,是否极左路线等问题,大家争论得很激烈,所以只生一个在当时其实遭遇到很大阻力。


在其中一次人口座谈会上,时任七机部二院副院长的宋健语惊四座,提出若再不控制人口,以后大陆上都没有立足之地了,只能站到水里去。张敏才说,随后的《北京晚报》对宋健在座谈会的言论作了专门报道,并配发漫画。


几个月前,宋健等人在《光明日报》发表以控制论对我国未来一百年人口发展趋势进行测算的结果:为使我国人口将来不再有大幅度增长,应该在今后30-40年内大力提倡每对夫妇生育一个孩子。一胎制的方案仍进行主义之争时,此文无疑为一胎制提供了现实的科学依据,受到相关部门重视。


在这次会议上,宋健再次成为焦点,时任中共中央秘书长的胡耀邦点名宋健起草《公开信》。


参加《公开信》起草工作的,一共有八个人。初稿由宋健撰写,后由张敏才、王连城执笔,胡乔木等人又作修改,最后提交书记处讨论定稿。


1980925日《公开信》发表,1982年计划生育被中共十二大确定为基本国策,同年写入《中华人民共和国宪法》。此后,全国各地,不分城乡开始实施一对夫妇只生一个的紧缩计划生育政策,对于超生家庭给予严厉的行政或经济处罚,成为一场波及中国大部分家庭、影响千万人命运的生育革命


全国各地开始要求城市95%的家庭生一胎,农村90%的家庭生一胎,已经从提倡变成了要求和强制。中国人民大学社会与人口学院教授、北京市人口学会会长翟振武对记者说。


中央为何以《公开信》的形式,而不是中央红头文件的形式来发布政策,张敏才认为跟当时阻力太大有关。《公开信》是对党团员的号召,将党团员放在主宾席上,让他们发挥领导带头作用,做群众的工作。这是解放后政府第一次使用这种形式发布政策。这也是胡耀邦同志的创举。


最好一个、最多两个如何变成只生一个


1970年代,中国实行晚、少、稀的人口政策。是男25周岁以后、女23岁以后结婚,女24周岁后生育;指生育间隔为3年以上;是指一对夫妇生育不超过两个孩子。1978年,中央又提出最好一个、最多两个的人口政策。


此时的计划生育政策主要靠舆论宣传和群众自觉来实行。在节制生育方面政府尽可能提供方便。197210月,※※※在一次谈话中称:避孕药和避孕工具不要钱还不行,还要送货上门,不然,不好意思去拿。


纵观整个70年代,据杨魁孚、梁济民、张凡所著的《中国人口与计划生育大事要览》一书统计,自然增长率从1971年的23.33‰,下降为11.61‰,下降了11.72个千分点。妇女总和生育率,也就是一个妇女一辈子生育孩子的数目,从5.44左右下降到2.75左右,减了2.69。人口下降速度之快,扭转了之前持续20余年的高生育和高增长的局面,创造了新中国人口史上的奇迹。但自1980一对夫妇只生一个孩子强制实施之后,除1980年略有降低,人口总和出生率出现报复性增长,再也没有回到1970年代的低水平。


一对夫妇只生一个孩子从何时起取代了最好一个、最多两个的政策,三十年来一直致力于人口研究的上海社科院经济研究院梁中堂看来,使事情发生改变的,是19791月在北京召开的全国计划生育办公室主任会议。


在这次会议上,时任国务院副总理、国务院计划生育领导小组组长陈慕华说:全国要制订一个政策,首先要各省、市自己搞试行。


从这一年的91日始,上海市开始实施独生子女政策,并发放《独生子女证》,凭证享受奖励待遇。据《中国人口与计划生育大事要览》记载,1978-1979年间,河北、辽宁、上海、北京、天津、江苏、吉林、山西等省、市先后作出有关计划生育的规定中都有提倡一对夫妇只生育一个孩子的要求或规定。


与此同时,中共领导人李先念、陈云、华国锋、邓小平相继在公开场合提倡只生一个


197961日,陈云在一次谈话时说,要制定法令,明确规定只准生一个”“先念同志对我说,实行最好一个,最多两个。我说再强硬些,明确规定只准一个。准备人家骂断子绝孙。不这样,将来不得了。


1015日,邓小平会见外宾时指出,我们正在把计划生育、降低人口增长率作为一个战略任务。我们提倡一对夫妇生一个孩子。凡是保证只生一个孩子的,我们给予物质奖励。


在中共中央领导人的思想已经达成高度统一的情形下,这一年的1215-20日,陈慕华在全国计划生育办公室主任会议上指出:过去我们说最好一个,最多两个,现在提出来最好一个,后面那个最多两个没有了。


一胎制的轨迹渐渐明晰。


行于艰难的年代


1978年,经历文革十年的中国经济,面临巨大困难。据统计,当时全国有2.5亿绝对贫困人口,而当年中国GDP在世界排名第15位,但人均GDP排世界倒数第2位,人口问题被当作制约中国经济的发展的重要原因。


李先念在一次关于当前经济问题的报告中指出:物质生产虽然有了比较大的增长,但按人口平均的占有量来说并没有提高,极大地影响了国家的积累,影响了建设的速度,影响了人民物质和文化生活的改善。这是一个严重的教训。


当时中央提了个口号把经济搞上去,把人口降下来,有很强的改变国家命运的决心。当时还有人提出,长痛不如短痛,做个手术,短痛一下就好。张敏才对记者说,座谈会的时候,还有一个香港学者还提出无婴年,就是在一年的时间里,号召大家都不生孩子。


在张敏才看来,改革开放之后的中国正处在一个意气风发的时代,难免在某些方面会有些急躁的情绪,但是他仍然认为独生子女政策始于忧患,行于艰难,成于统筹,福泽后代,惠及全球


当时,中央对于人口下降的急迫心情传达到地方,地方为了提前完成中央的指标,在执行深度上有过之而无不及。


梁中堂研究发现,自中央1978最好一个、最多两个69号文件发出之后,一些地方纷纷制定了一胎制的地方政策。比如广东立刻制定了30条地方政策规定,天津制定了8条,提出限制和处罚生育二胎及二胎以上子女的家庭。


除了当时急躁气氛的影响,在翟振武看来,从二胎转为一胎,也是当时现实的需要。1977年开始,人口下降速度减缓,1977年妇女总和生育率为2.84左右,1979年为2.75左右,中央为了更有效的控制人口,所以采取了相对强力的措施。


对于宋健等人以总和生育率值为控制量对人口进行预测的方法,马瀛通30年来一直持不同意见。用总和生育率进行人口预测,西方十多年一直采用这个方法,但它并不适合中国。它需要有一个条件:要在稳定人口的情况下。但在我国实际生育中,年龄别生育率波动相当大。我国的人口控制是计划生育控制的,真正符合计划生育和按计划生育规律的人口测算方法还远没有形成,因此,测算结果与实际往往相差甚远。但在当时的中国,用控制论预测人口,无疑被当作一门十分先进的科学。


原国家科委人口控制与对策研究小组主要成员孔德涌回忆,根据宋健等人的预测,如果平均每对夫妇只生2.14个孩子,中国人口总量将保持不变。但当时的实际妇女总和生育率已经远远超过了2.14。此外,在广大农村,计划生育工作很难一步到位。所以,直接实施一个孩子的标准就成了非常现实的要求。


不一样的声音


1980年《公开信》发表之后,除了1980年总和生育率有所下降,自1981年起,总和生育率又开始有回升之势。尤其是在农村实行家庭联产承包制之后,干群矛盾迅速加剧。


一对夫妇只生一个成为全国上下的一致声音时,时任山西省委党校教师的梁中堂在1984年春节写出了题为《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》的报告,呈给胡耀邦,提出采取晚婚晚育和延长生育二胎的办法,完全可以把人口控制在12亿以内,从而建议放弃一胎制


这一年7月,刚从美国学习归国、对统计学有很深造诣的马瀛通也写出《人口控制与人口政策中的若干问题》提交中央,重提70年代晚、少、稀的人口政策,并将本世纪末12亿的人口的目标,改为12亿左右。


报告得到时任党和国家领导人的赞赏,并先后作出批示。


1984923日至28日,在国务院第二招待所的老会议室,国家计划生育委员会召开了《人口控制与人口政策中的若干问题》论证会,马瀛通根据1982年人口普查的数据和每年抽样调查的数据,当场演示了报告里的测算,得出根据晚、少、稀的人口政策,到本世纪末人口不会超过12.3亿的结论。宋健领导的人口小组也派人参与,并无异议。后中央将原《公开信》中所提到本世纪末人口不超过12亿的目标,改为12亿左右。


也是在这一年,针对生育率上升,农村干群关系紧张,中央发出七号文件对一胎制作出调整,第一次明确使用现行的计划生育政策的表述方式:在大部分农村地区,要逐步做到允许第一胎生女孩的再生第二胎……从长远看,如果能切实做到杜绝多胎,则允许生二胎并没有多大危险。


据翟振武分析,政策放宽后,实际生育率并没有因此而上升,反而略微下降了些。例如执行只生一个政策的1981年、1982年和1983年,平均总和生育率为2.64左右,但1985-1990年平均总和生育率为2.40左右,下降了约0.24。也就是说,只要生育政策向合理民情靠近一些,生育率不仅不反弹,倒是更低了。


而梁中堂1984年春节的报告并无得到中央回应,他于1985年再次写信至中央书记处书记胡启立和郝建秀,希望中央同意用晚婚晚育加间隔的生育办法在一两个县进行试验。


1985321日,梁中堂接到国家计划生育委员会政策规划处的正式函件,同意在山西进行试点。山西翼城最终成为全国13晚婚晚育加间隔的生育办法实施地之一。


有调查显示:自2000年以来,翼城人口出生率连续低于10‰,接近零增长,但人口结构、性别比相比山西其他县市更为合理。



转自《衲曰》

·民间历史· mjlsh.usc.cuhk.edu.hk
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